如何通过制度建设，为非营利组织发展创建良好的环境

1. 如何通过制度建设，为非营利组织发展创建良好的环境

　随着社会治理的不断转型，非营利组织在我国社会发展进程中的地位显得格外重要。然而我国的非营利组织的在现实中面临着诸多问题，非营利组织的数量不足带来的问题已经在我国社会治理的诸多方面显现出来。该文试图从非营利组织制度建设的方面来探索我国社会组织的发展前景，试图为我国社会组织的政策制定以及立法提供一些建议。 
中国论文网 http://www.xzbu.com/3/view-4697726.htm
　　我国非营利组织的发展最近几年比较迅猛，慢慢的已经成为了社会治理中一支不可缺少的力量。据中国民政部网站发布的《2011年社会服务发展统计公报》显示：截止2011年底，我国非营利组织达到46.2万个，其中登记在册的社会团体25.5万个；民办非企业单位20.4万个；基金会2614个；其中我们可以看到各项社会组织的队伍都在不断的壮大。 
　　在2013年的两会上，《国务院的国务院机构改革和职能转变方案》中对社会组织的发展做出了新的规定，政府一系列“简政放权”的措施，会为社会组织的发展带来生机，并更好的发挥“社会组织”在管理社会事务中的积极影响作用。方案中具体规定非营利组织，以后直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，从而避免了具有中国特色的“双重领导”“双重管理”的出现。由此可见，中央政府已经越来越重视社会组织在市民社会发展中的重要作用，但在我国非营利组织的理论研究远远落后与现实中发展的需要，本文是从制度和法律规制的层面来窥探我国非营利组织的发展前景。 
　　我国非营利组织的产生背景和现实意义 
　　“非营利组织”这个概念进入我国是在上世纪90年代，但作为“共同利益表达”“利益聚合”从而实现共同目的一种共同体形式存在的组织，在我国可谓是源远流长。根据我国现存法律法规的规定，我国的非营利组织有三个组成部分——社会团体、民办非企业单位、基金会，但是民办非企业单位和基金会的发展的历史在中国相对较短，然而在我国“社会团体”的产生和发展由来已久，据学者考证可以追溯到先秦时期，因此考察我国社会团体的历史变革是探析我国非营利组织历史的最佳途径。从整体来看，中国传统社会中社团尽管曾经发展到一定的规模和程度，但是传统社会中的这种组织并没有形成一种独立的社会部门而存在，没有形成一套独立且稳定的价值观念和行之有效的规范，其只是作为一种社会的辅助性的机构而存在，他的合法性似乎永远都在摇摆不定。在政治环境较宽松的时期，社会团体往往有一个稳定的发展时期，一旦政治环境比较敏感，社会团体的这种不稳定的状态同样有可能带来灾难。在中国传统社会“大一统”的思想影响下，对于和政府在结构和理念上不同的社会团体，执政者往往持有一种警惕的心理，通过各种手段限制他们的发展，在这样的政治环境下，社会团体若想要生存就只能依附在执政者的羽翼下，成为他的附属品。中国现代社会组织的发展与传统的社会团体有很大的不同，但是作为历史的传承，传统的社会团体的存在形式在一定程度上还是影响了现在社会组织的发展。 
　　我国非营利组织需要发展壮大的一个最重要的原因是非营利组织要在政府和市场的体系之外提供一种多元化的社会需求，在我国的社会转型时期，非营利组织的作用具体有以下几个方面： 
　　非营利组织能够满足对公共物品的需求。在社会转型的过程当中，市场化导致的多元的社会阶层出现了多元的社会价值观和利益观，这就促使不同的社会层次及不同社会群体产生了不同的社会需求，加之各地的经济发展又不同，人们对公共物品的需求是多元化的，但是政府不能提供所有的不同层次的公共产品的需求，这就造成了“政府失灵”和“市场失灵”的两难的境地，此时民间非营利组织的作用便凸显出来。 
　　非营利组织能极大满足个体交流，为整个社会的凝聚提供平台。改革开放前个人是隶属于单位的，一生的所有的生老病死都在单位的笼罩中完成，在计划经济的社会组成结构中，国家和政府通过政府承担了对个体的全面责任。然而在改革开放之后，中国的社会流动成为可能，由“国家——单位——个人”的这种单向的一维的关系转变为多向多维，人们自治的形式逐渐发展，我们逐渐生活在了一个“陌生人”的环境中，但是有一点是任何制度都不可能取代的——人的社会性，非营利的民间组织此时则成为了社会交往的媒介。 
　　促进民主法治的健全和市民社会的发展。市民社会的特征就是鼓励私有制，强化平等自由法治、尊重和保护人权，而在市场经济的推动下产生的商会、各行各业的协会等非营利组织，通过内部行业的规范、竞争机制和谈判机制等手段整合各方面的力量，为市场的有序发展提供服务。同时在这种理念的影响下公民的权利意识、公共意识、民主精神都会增强。 
　　当下我国非营利组织的发展困境 
　　非营利组织的困境。笔者了解到目前我国基金会的发展大多有以下几个方面的困难：资金规模以及资料供给不能满足。其中影响因素主要有：受制于筹款的税收问题；善款的筹集渠道单一；社会关注比较薄弱，共鸣比较微弱。人才资源比较缺乏。影响因素有以下：工资福利待遇较差，因为本来就是非营利性机构，所以受不到当代年轻人的重视；人员专业知识较差，培训较困难，包括财务、政策方面的技能不能满足社会的需要。基金会的资金监管较困难。由于制度和人员的问题，且基金会的监管权力和能力有限，对于基金会的投资使用率等一些问题不能很好的解决。与政府职能部门的沟通不利，有时造成资源浪费。由于与政府职能部门缺乏有效地沟通，会造成该帮助的人群没有完全照顾到，而其他的一部分人接受重复援助的情况较为常见。内部管理机制较为混乱。比较常见的问题是项目选择的随意性较大，对慈善市场的整体了解不够透彻，业务开展不尽如人意，基金会的内部治理一般沿用公司治理的方式，决策机制随意性较大，理事会制度的作用不够完善。 
　　对非营利组织现实发展状况的理论分析。通过对以上现实问题的分析，我认为非营利组织发展和成长中的最大的问题和障碍是——非营利组织的法律地位的不明确性和不稳定性，十分缺乏非营利组织发展的宽松的制度环境。像前面所讲到的资金、人才、与政府关系等问题上，都会受到非营利组织法律地位不明确的制约。在现行的政治制度的影响下，现今法律没有明确的对其法律地位和组织性质作出规定，因此从某种意义上来讲我国还没有“学术意义”上的非营利组织的出现，大多数的非营利组织都带有“官方”亦或“半官方”的性质，或是官方的领导者担任机构一把手，或是资金来源于官方背景的提供。总之，在现存的政治制度的情况下，非营利组织无法完全的发挥民间团体的优势。 　　除此之外，富有中国特色的“双机关”——“登记管理机关”和“业务主管单位”——管理的模式也为非营利组织的发展带来的枷锁，这种模式实质是政府限制“民间组织”的一种手段，这些带有计划经济国家管理色彩的制度已经完全不能适应当今民间组织的境况了，阻碍了他们的独立发展。从我国社会团体的历史沿革过程中也能清楚的看到非营利组织的地位的不确定性，建国后的对非营利组织的整顿行动无一例外的压制了民间社会的生长，在这样整顿的过程当中，执政者往往会把自己的意志价值强加给这些社会组织，这些做法在新政权建立的初期也许是有效地，但是在改革开放不断完善的今天，这样的严控不但会阻碍非营利组织的发展，还会间接的影响政府职能的转型。 
　　政策建议 
　　综合我们国家当前非营利组织存在的问题和国外发展的相关经验，本文将从以下几个角度为我国非营利组织的制度建设提供以下几个反面的政策建议： 
　　完善法律制度的建设。当今我国关于非营利组织的相关法律大多是在上世纪八九十年代制定的，许多非营利组织者埋怨当今的社会组织法时常常用一句“既然我生，但不让我长”来生动的描述当今法律制度的不配套，已经远远落后与社会的发展和非营利组织的现实需要，且法律法规的级别较低，很少有全国人大或者人大常委会指定的相关法律，大多是一些条例或者临时的规定。当今非常需要法律给非营利组织的法律地位、登记管理、税收优惠、权利义务等作出明确的规定，从而为非营利组织的日常运营和矛盾的解决提供规范，也方便管理机关对其的管理。 
　　改革政府与非营利组织的关系。延续从传统社会对非营利组织等民间组织的压制态度，当今大多数的政府官员和组织还在对非营利组织持一种“管理与被管理”“批准与被批准”的心态，这种政府与非营利组织之间的关系根本不能再持续下去。政府应与其形成一种伙伴关系，互相成长，应该在政策、资金、人力等各个方面与其优待，两者加强沟通，从而避免资源的浪费，最大化非营利组织的运营效率。 
　　建立配套的非营利组织的人事制度。由于非营利组织本身的能力有限，人才的缺乏成为了阻碍非营利组织发展的重要因素，没有良好的福利和社会保障的制度，加之工资待遇较低，当今的年轻人很少选择这类组织就业，政府应该在制度和政策方便想这些人才倾斜，并且在专业知识的培养方面政府应与非营利组织做好配合，为这些人才的就业做好保障。 
　　健全监督机制。即使非营利组织的目的不在营利，也仍需更健全的监督机制。应从以下几个方面健全监督体制：政府的监督，政府对非营利组织的发展不能一味的放手不理，应在税收等其他非营利组织的日常运营的过程中进行监督。社会的监督，除了政府的监督之外，社会大众和媒体的监督也是对非营利组织进行有效监督的一种手段，应该建立比较完善的非营利组织的信息披露制度，从而为社会的监督提供一种良好的环境。自身的监督，除了上述的外部监督机制的设立，非营利组织也应该设立内部的监督部门，并且有效地利用行业之间的内部监督来进行。 
　　刚刚结束的2013两会上通过的《国务院的国务院机构改革和职能转变方案》中，国家在对社会组织的发展上迈出了积极的一步，这让我们看到了更多的希望，然而相对美国只有3亿人口却拥有200多万个社会组织的庞大的群体，而我国只有不到其四分之一的数量时，我国的社会组织的发展还有很多的路要走。市民社会的建立离不开社会组织在社会管理、民主法治、提供就业、完善市场体制等方面的作用。

2. 非营利性组织的提高对策

树立正确营销理念非营利组织必须树立正确的营销理念，根据外部环境的变化与自身的特点，以满足社会需求为中心，通过争取更多公众的理解、支持与合作去满足市场需求,从而确保组织目标的实现。进行科学的市场调查和预测通过市场调研，对环境进行深入分析，分析环境各因素对非营利性组织市场运作的影响，是非营利性组织认识市场、了解顾客需求发展变化趋势的重要手段。通过环境分析，从中发掘出有利于组织的市场机会，以便于采取相应措施和策略，为非营利组织制定战略、确定经营目标、计划和营销策略提供重要依据。对市场进行有效的细分和定位任何一个非营利性组织的资源都是有限的，不可能满足整个市场的所有要求，要在市场调研的基础上进行市场细分，然后正确选择目标市场，再进行恰当的市场定位，制定差异化的营销策略，提高营销的针对性和有效性。构建全方位服务体系牢固树立“以服务促经营，以服务促发展”新型服务观念，切实转变传统的服务观念、服务方式，拓展服务内涵，优化服务格局，不断提高服务质量、服务水平，使优质、高效的服务为营销工作提供强有力的后台支撑和保障。注重全过程服务，完善售前和售后服务；注意服务的连续性，既要吸引新顾客，更要留住老顾客；注意服务的全面性，使服务内容具有多样性，重视服务的准确性、方便性和舒适性。开展积极有效的关系营销通过建立客户关系管理系统，整理划分出客户类别，实施实时、互动的客户关系管理，从总体上掌握客户需求变化和反馈信息。不断改进和创新公共物品，以获取可持续发展的动力；不断强化组织与政府、社会公众的良性互动，为组织的生长拓展更为广阔的空间。制定市场营销战略从战略管理的角度出发，分析非营利组织内、外部环境，制定非营利性组织的市场营销战略，确定市场竞争战略、市场发展战略，以及营销组织与控制等。最后，要不断完善组织自身建设，提高组织的整体素质。克服依赖性，不断增强自主意识，发展自立和自治能力，逐步建立规范的自我管理、自我发展的机制；增强社会的责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，通过建立以章程自律为主要内容的内部管理机制，不断提高组织的自律水平和整体素质，树立良好社会形象。同时，强化组织内部跨部门协调及相互支持，优化资源配置，全面提高非营利性组织的综合竞争能力。

3. 非营利社会组织的地位,如何扩大社会参与,提高自治能力

健全社会组织，增强服务社会功能。这是党和国家完善社会管理体系，构建和谐社会战略目标的一项重要任务。胡锦涛总书记在党的十七大报告中对“社会组织”进行了多方面论述，把“重视社会组织建设和管理”作为“完善社会管理，维护社会安定团结”，全面建设小康社会的一项具体任务。学习贯彻党的十七大报告，如何推进和加强社会组织建设和管理，是我们当前的一项重要任务。

“学而不思则罔，思而不学则殆”。本文谨联系安徽实际，对社会组织建设和管理，谈几点想法。

一、社会组织建设和管理的内涵及意义

社会组织建设和管理的内涵有广义和狭义之分。这里所指的“社会组织”是指在以人的生活为中心的社会活动各个领域中，按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。所谓“建设”，是指一个国家创立新事业，亦指国家在经济、政治等各方面的兴建工作。而“管理”，一般是指主体以法律或道德赋予的权威为后盾，对相关客体进行规范和制约的行为。党的十六届六中全会《决定》和十七大报告提出的社会组织，主要是指社会团体、民办非企业单位、基金会三类组织；同时提出要“健全社会组织”，也就是说社会团体、民办非企业单位、基金会是社会组织“健全”的主体部分，相对原有的社会组织，这三类组织是我国现阶段新社会组织。

由上可见，所谓社会组织建设和管理，就是党和国家站在新的历史起点上，通过制定和实施社会政策和法律法规，创立兴建和规范发展新社会组织——社会团体、民办非企业单位、基金会等，组织培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，维护社会公平、正义和社会稳定，促进经济、政治、文化、社会建设全面持续发展。

发达市场经济国家的经验表明，新社会组织具有非政府、非营利性和中立自治、多样灵活等鲜明特征，在经济社会生活中发挥重要作用。因此，社会组织建设和管理是现代社会建设和管理的重要组成部分。其意义在于：

（一）有利于促进社会管理体制创新，加强社会建设。我国计划经济下的政府，是“全能”治理政府。改革开放以来，我国社会组织结构发生了巨大变化，社会利益主体由单一化向多元化转变，社会成员的活动方式趋向多样化。面对众多社会利益主体，繁杂多样化的社会公共服务和管理的需求，政府力不从心，原有的社会组织和市场难于满足。而社会组织源于群众和各层次社会利益主体，可以发挥其群众性自治组织的优势，拾遗补缺，及时有效地提供一些公共物品，缓解社会需求。如行业协会、商会、学会和城乡社区基层社会组织，能整合和有效利用社会各个领域的闲散资源，开展各种社会公共服务，协调和优化社会利益主体及人际关系，增进社会融合和谐，弥补政府和市场失灵，为政府腾出空间，从直接微观管理向间接宏观调控转变。同时，各类社会组织作为不同利益主体的代表，架起政府与社会直接沟通的桥梁，一方面扩大社会参与，推动政府决策的科学化、民主化。另一方面最先觉察潜在的社会矛盾，可直接向政府反映合法诉求，达到及时调整各方利益，有效化解各类矛盾，减少不和谐因素，维护社会稳定。从而，不断推进社会管理和建设。

（二）有利于完善市场经济体制，实现经济又好又快发展。从社会发展看，现代社会组织主要由营利组织、政府组织和非政府、非营利性的新社会组织构成，其运行机制分别为市场机构、国家机构、社会机制。三大组织及其运行机制的联动，才能保障经济社会的发展。在社会主义市场经济条件下，市场机制不是万能的，市场盲目无序的竞争会带来周期性的经济危机；政府干预也不是万能的，过多干预会影响经济发展的活力和效率。而新社会组织，通过平等协商、非强制、非营利趋向的社会机制运作，动员和调配社会资源和力量，进行行业协调、行业管理、行业维权，协调经济领域的各种关系，平衡各方利益，调解贸易纠纷，加强市场交流，促进产业结构调整和升级，加快转变经济发展方式，建立良好的市场经济秩序，维护社会公平竞争，健全社会信用体系，推进经济又好又快发展。尤其是当前处于市场经济弱势地位的、分散在广阔农村的一家一户的农民，通过农村专业经济协会连结市场，开展各种农业技术、市场信息、农产品产供销服务，提高农民组织化程度，引领农民有效进入市场，促进农村经济社会发展。

（三）有利于加强党的执政能力建设，激活社会活力。党的社会性与社会组织有着天然联系，既有互通性，又存在互补性。在我国经济社会发展新的历史阶段，加强党的执政能力建设的一个重要方面，就是巩固和扩大党的执政基础。党可以通过社会组织来动员和整合社会资源，更紧密地联系群众，更广泛地团结、凝聚各方面积极力量，巩固和发展自身的阶级基础与社会基础，还可以通过社会组织服务社会功能，巩固和扩大执政基础，构建一个有效的治理体系，从而提高党的执政能力。同时，党与社会组织的联系，对社会组织资源的有效利用和开发，也增强了社会组织活力，促进了社会组织建设。在健康发展的广大社会组织中，人们可以在一个平等、和谐宽松的环境中发挥自己能力，激发创造力，从而又有利于促进整个社会充满活力。

（四）有利于拓展国际交流，实现和平崛起。随着国际交流与合作活动的迅速增多，非政府组织日益成为国际组织、各国政府之外的重要的第三极力量。在国际经贸领域，需要我国社会组织参与非政府间的市场标准制定、知识产权保护、产品技术交流、交易规则协商、纠纷争端处理等活动；在全球治理领域，需要我国社会组织在倡导和平、促进发展等重大国际事务和国际规则制定方面，与国际组织、非政府组织开展合作；在国家外交全局中，需要我国社会组织在国际事务和非政府活动中，占有一席之地，拥有话语权，增强渗透力、融合力、亲和力，促进我国求和平、谋发展、促合作的理念广泛传播，实现我国和平崛起。

二、安徽社会组织建设和管理现状及问题成因

（一）现状

安徽到2006年底，依法登记的社会组织有10328个，其中：社会团体6759个，民办非企业单位3552个，基金会17个；备案管理的城乡基层社会组织有4701个。两项合计共有15025个社会组织。社会组织建设和管理总体上呈发展趋势，在具体实践中仍存在很多不适应的问题。

1.社会组织发展呈加速态势。2001年至2005年，安徽登记的社会组织以年均16.5％的速度增长。2006年全省新登记社会组织1668个，比上年增加19.2％。年均增长率高于全国6个多点。但登记的社会组织总量不足，仅占全国总量的3％；按每万人拥有的社会组织计算，低于全国平均水平37％。

2.社会组织初成体系。安徽登记的社会组织总体呈“金字塔”状分布，省级有828个，市级有3643个，县级有5857个，分别占总数的8％、35％、57％，上层少，基层多。从社会组织的结构看，社会团体、民办非企业单位、基金会分别占总数的65.4％、34.4％、0.2％。在社会团体中，行业性、专业性的占61％，学术性占25％，其它占14％；在民办非企业单位中，教育类占45.6％，卫生类占20％，劳动、科技类占19.7％，其它占14.7％；17个基金会以公益救助为主。显而易见，以直接服务于企业经济组织、直接关联民生为主体的社会组织，涉及经济社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖较广的社会组织体系，成为继行政事业单位法人、企业经济组织法人之后的又一重要新的社会组织法人。同时，社会力量参与社会公益事业，在社会公益性领域兴办民办非企业单位不足，尤其是以基金会为主的公益慈善类社会组织少，表明社会组织结构还不尽合理。

3.社会组织渐显服务社会功能。安徽坚持突出重点，分类指导，试点示范，指导和引导全省加快发展行业协会、农村专业经济协会、城市社区社会组织，初步形成了服务于城乡企业经济组织及广大居民的社会组织发展格局。全省以行业协会为代表的社会团体共拥有会员500多万，在承接了部分行业管理、行业自律、对外开放、招商引资、交流合作、促进商机、技术改造、产业产品升级开发等方面发挥的作用，引起了政府和社会的广泛关注。全省登记和备案的3394个农村专业经济协会，3499个城市社区社会组织在服务城乡广大居民，促进社会主义新农村建设、和谐社区建设等方面的作用，逐步得到社会认可。2005年以来，有106个农村专业经济协会在服务新农村建设中，被评为“安徽省农民合作经济组织示范单位”，有14个被授予“全国科普惠农兴村先进协会”。还有学术性社会团体、教育、卫生类等民办非单位和公益救助类基金会，在推进经济、政治、文化、社会建设全面发展方面，渐显作用。近两年，安徽社会组织集中联合开展了以自律与诚信为主题的社会公益服务活动，共678场次，从中受益民众近30万人次。但社会组织个体能力差距大，总体规模小，效率低，能力不足。据2005年抽样重点调查，仅行业性社团就有20％处于维持自身生存状态。

4.社会组织管理逐步规范。安徽在制定政策、制度，引导社会组织规范发展的同时，努力探索监督管理。一是坚持政府监督，严格年度检查，依法查处社会组织违规问题和非法社会组织。近年来，每年均有5%左右的社会组织受到行政处罚。仅2006年，全省依法撤销登记的社会组织就有15个，取缔非法社会组织8个。二是引导自我监督，努力推进自律与诚信机制建设。三是推动社会监督，探索创新社会组织规范化建设评估办法。2006年，经有关专家评估，有17个全省性行业协会被评为“安徽省示范行业协会”。四是寓管理于服务中，设立法律咨询、登记许可、年检等服务“窗口”，实行“首问负责制”、“限期办结制”，树立服务型政府形象。但疏于日常管理，且依法管理不到位不完善的问题突出，管理工作“盲点”较多。

综上所述，安徽社会组织建设与管理处于发展的初级阶段，一方面，安徽经济社会的快速发展，推进了社会组织建设和管理；另一方面，社会组织建设和管理与快速发展的经济社会不相适应的问题和矛盾日益凸现。

（二）问题成因

安徽社会组织建设和管理的主要问题，表现为“三不”，即：发展严重不足，作用发挥不够，政府管理不力。其原因是多方面的。试从内部因素和外部因素作一简析。

1.内部因素的制约

（1）先天不足。非营利性质决定社会组织与生俱来三个“不足”。一是缺乏个人利益的追求，二是缺乏提高效率的竞争机制，三是缺乏显示绩效的判断标准。这些不足在安徽经济社会欠发达的现阶段，社会公益意识不强，志愿奉献精神不足，造成社会组织难以构成内部的责任机制，缺乏发展的危机感和原动力。

（2）依法治会的理念不牢固。安徽社会组织主要是在经济转轨、社会转型、政府转变职能的渐进过程中产生的，而且大多是政府选择的，很少是社会、市场选择的。因此，在相当一部分的社会组织中，“唯上”、“人治”、“少数人办会”的工作理念和模式根深蒂固，法人治理、依法治会难落实，以章程为核心的各项管理制度束之高阁，民主决策、民主管理的力度不够，定位不作为，方向不明确，充当“二政府”，对社会、市场真正需求缺乏回应，直接影响自身的公信度和吸引力。

（3）人、财资源缺乏。人是社会发展的主体。同样社会组织的发展需要高素质的人才做保证。而安徽社会组织不仅普遍缺乏专业化人才，而且专职工作人员少。全省性社会团体中的专职工作人员，平均每个社团仅1.6个，大多是从行政部门分流或退休下来的，年龄、知识结构不合理。一些优秀人才，尤其是年轻优秀人才，很少选择专事社会组织职业。社会组织普遍缺乏筹资渠道，政府公共财政顾及不了，社会捐赠资助有限。706个全省性社团，每年活动费用平均仅16万元。社会组织人、财资源缺乏，严重制约了自身能力的发挥和良性发展。

2.外部因素的制约

（1）政社不分，行政干预过多。安徽社会组织大多是政府有关部门，根据自身需要组织筹建，并从部门官员中推荐主要负责人和秘书长人选。2006年度检查706个全省性社会团体，有1151名处以上领导干部兼任秘书长以上领导职务。有相当一部分社会组织与有关部门的内设机构合署办公。由于现有法律对社会组织的职能没有明确规定，政府职能转变又需要一个渐进的过程，“政务、事务、服务”还未从政府有关部门完全分离出来，很多社会组织只有依附政府有关部门，获取稳定的业务来源和权益，开展社会活动。这样，不仅使社会组织发展空间有限，而且造成其缺乏责任意识、竞争意识和服务意识，影响社会组织的健康发展，同时也干扰了经济社会的正常发展。再加上社会组织在双重负责的管理体制下，业务主管部门习惯于对社会组织的直接行政干预。调查表明，有很多社会组织选举负责人、聘用工作人员，取决于业务主管部门或部门行政领导人；少数省直部门和市、县政府以侵犯社会组织的法人权利，代替法规、制度管理，收缴社会组织的财务帐号，实行财务统管，甚至挪用或占用社会组织有限的财产，束缚了社会组织的正常发展，挫伤了社会组织发挥作用的积极性。

（2）培育扶持的政策不完善，责任不明确。一是政策难落实。安徽培育扶持社会组织发展的政策不全面不系统，可操作性不强，涉及财税、项目等优惠政策，协调难，社会组织难以得到政府资金、项目的扶持，财政票据管理不完善，一些公益救济性社会因领不到票据而无法接受社会的公益捐赠。二是政府职能转变不到位。社会组织应干能干的事，被政府职能包揽了，社会组织的发展空间、环境受限。三是责任不明确。扶持发展社会组织，牵涉政府多部门、社会多方面，由于缺乏责任机制，造成无政策或制定出台政策难，有政策也难落实。四是政策的误区。政府资助、社会捐赠，往往只注重资助项目，习惯捐赠弱势群体，而忽视资助实施项目的社会组织自身建设。社会组织有较强的实施项目能力，才能发挥资助捐款的最大社会效益。

（3）“双重负责”不到位，监管力量严重不足。国家对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关“双重负责”的管理体制。由于安徽在政府“三定”方案中没有明确业务主管单位的管理职责，财政预算中没有专项管理经费，机构设置没有专门管理机构，业务主管单位不愿管和管不了，造成社会组织的自身建设和日常业务活动，很少得到指导和监督。登记管理机关监管力量严重不足。安徽三级共123个登记管理机关仅有专兼职工作人员109个，少数市、大多县级登记管理机关存在“三无”现象，即：无专门工作机构编制、无专职工作人员、无工作经费。登记管理机关现有力量只能应付日常登记工作，很难抽出力量监管。在管理范围日趋扩大，社会组织总量逐年增加，社会组织建设和管理的要求愈来愈高的新形势下，监管力量严重不足是社会组织健康发展的一个重要制约因素。同时，社会力量对社会组织的监督和社会组织的自律能力还极为不足，程度不同地影响和制约社会组织的进一步发展。

三、推进社会组织建设和管理的构想

安徽社会组织建设和管理的现状，在全国具有一定的代表性，尤其在中西部地区具有普遍性。这种现状与党和国家在全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中，“健全社会组织，增强服务社会功能”，“重视社会组织建设和管理”的新要求不相适应。改变这种状况，应围绕社会组织的“建设”和“管理”，坚持“改革”，推进“发展”。

（一）实行社会组织准入双轨制

我国现行的社会组织登记许可制度是计划经济体制下管理理念的延伸，侧重政府公共权力的高度集中运用，倾向限制社会组织发展，达到控制社会管理，保持社会稳定。应该看到，这种制度在我国经济社会发展中，起到了积极作用。但适应党和国家全面推进经济、政治、文化、社会建设的新形势，就应以新的理念，研究改革现行的登记许可制度。

拓宽社会组织准入轨道，建立备案注册、登记许可制度。所谓备案注册，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式，以利于跟踪培育和监管。这为服务于城乡社会、以社区社会组织和农村专业经济协会为主体的基层社会组织的发展开辟了广阔空间。同时也将避免一些游离于法律和管理之外的、实际存在的社会组织。所谓登记许可，是指对满足法定条件的社会组织，实行审查准入程序和强制性的准入登记，确认其社会组织法人地位。备案注册、登记许可制度并行，既可疏导公民合法结社，满足不同利益群体参与社会管理和公共服务，实现自身价值，获取合法利益的愿望，又可将社会组织置于国家法律监管之内，推进社会组织建设和管理。

（二）改善社会组织管理体制

目前，我国社会组织管理体制是：登记管理机关和业务主管单位双重负责。这种管理体制在我国改革开放初期发挥了积极作用。但随着市场经济的发展和改革的深入，跨部门、跨地区、跨行业、跨系统的社会组织已经涌现，社会组织的数量、规模和活动领域、方式等较之原来都发生了深刻变化。这对双重负责的管理体制提出了新课题。实践中，双重负责的管理体制，一方面阻碍了公民依法结社，带来了重重困难；另一方面两个平行的管理部门难以协调运作，成为负担。由于社会组织业务范围交叉、跨部门，加之又难于从法律制度上确定某一社会组织的业务主管单位，无法界定业务主管单位的职能和问责，造成一些党政部门因为业务职能不完全对应或无力管理而不愿做业务主管单位，有的甚至认为做为业务主管单位是尽义务而不作为，不做业务主管单位也无过而推诿；有的出于维护和扩大部门利益，抓“登记”或揽财权，乐于做“好人”，不做“恶人”。同时，双重负责的管理体制事实上成为两个部门在登记和管理中，互相推诿和规避应当承担的责任，导致社会组织难登记疏管理。

如何改善双重负责的管理体制？现阶段应精简和淡化业务主管单位，加强管理力量。所谓精简业务主管单位，就是将目前普遍性的业务主管单位最大限度地缩减为特殊性的业务主管单位，这种特殊性的业务主管单位应该是在推进经济、政治、文化、社会建设中，具有综合性、宏观调控性较强和必须专业资质认证的党政部门，按照社会组织分类，每个类别明确一个或几个部门做为业务主管单位，从法律制度上予以确定，并规定其职责。所谓淡化业务主管单位，就是要变“主管”为“指导”，直接行政管理为间接法律制度管理。对于法律制度上确定的业务主管单位，应规定必须有专门工作机构、人员、经费等必要的保障。与此同时，要在法律制度上界定确立社会组织登记管理机关的职责，加大其责任，加强其力量，规定登记管理机关设置相对独立的社会组织登记管理局，按照社会组织分类，内设相应的管理机构，在编制、人员、经费和执法力量、手段、发展项目上，充分保障其能履行备案、登记和监管、执法等相关法定职责。

（三）完善法制

我国现行的关于社会团体、民办非企业单位、基金会方面的法律、行政法规，不仅位阶低，而且在执法实践中难于操作。同时，一些急需的重要法律缺位。因而完善法制，改善社会组织建设和管理环境尤显紧迫。

与时俱进，修订、完善现行的行政法规，制定颁布推进行业协会、农村专业经济协会、社区社会团体和民办非企业单位、志愿组织、公益慈善组织和机构及涉外社会团体等社会组织发展与管理的专项法规，加快形成分类发展和监管的行政法规体系。在此基础上，研究制定指导和协调各专项行政法规的“结社法”或“社会组织基本法”。这个法要能够体现使宪法所规定的有关重要原则具体化，一方面对社会组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益、国家原则及国家对社会组织的基本方针、政策；另一方面对社会组织特别界定和分类、备案和登记监管、社会功能、社会监督、税收减免、政府扶持等各方面做出原则的规定，以形成社会组织法律体系。

当前，应抓紧研究制定政府扶持社会组织发展的政策。一是要改善现行不稳定的资助形式，出台政府委托其服务制度。设计委托、评估、认证、问责等程序的相关规定，确立委托服务项目和标准、专业评估机构、公益认证部门、公示和公告媒体、问责与责任追究的执法机关，以引导和促进社会组织融入公共服务体系。二是要以扶持发展为前提，建立健全社会组织税收等相关法规政策。国家税法中应有社会组织的税收条款，对其资格确认标准和基本税收优惠待遇作出明确规定，凡以公共服务为宗旨，不以营利为目的，不分配利润，并具有自治自主的社会组织，都应认为具有免税资格；要最大限度地调整针对社会组织的税收优惠政策，完善社会组织税收征管制度和财务、票据管理使用制度，积极扶持社会组织，推进公共服务和公益慈善事业发展。三是要建立和完善社会组织人力资源管理和社会保障制度，促进社会组织健康、可持续发展。

（四）增强服务社会功能

随着相关制度和体制环境的改革和政府与社会组织合作的逐步开展，迫切需要社会组织加强自身能力建设，发挥服务社会的功能和作用。社会组织在国家建设发展大局中，首先要强化责任意识，完善责任机制。要明确组织宗旨、任务、使命，根据环境的变化，确定长期、中期、短期目标，并把目标转化为具体的操作和考核标准，真正落实到行动中。其次要改善治理结构，提高组织效率。社会组织要完善权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责，实行理事长兼法定代表人制度，适度控制理事会规模和副理事长职数，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。要改变依附、依赖行政机关的观念，独立自主地履行法人职责，坚决抵制随意调拨、合并组织资产，随意任意任命、撤换组织负责人等违法行为。政府要尊重社会组织独立自主的法人地位，加快推进社会组织在机构、人事、资产、财务等方面与有关部门、单位脱钩，除法律另有规定外，在行业协会中实行国家现职工作人员不兼职制度，并逐步推行到所有社会组织。社会组织的有效服务是立命之本，发展之基，要通过有效的服务，自律诚信的形象，争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，面向会员、面向行业、面向社会提供更多、更新的公共服务和公益支持，获得政府、企业和社会公众的认同，形成良性的发展动力，不断增强服务社会的功能。

社会组织建设和管理是一项长期的战略任务，任重而道远。相信通过党和政府、社会各界的共同努力，创新实践，社会组织必将在我国全面建设小康社会、加快推进现代化中发挥积极作用。(作者单位: 安徽省民间组织管理局)

4. 如何通过制度创新 社会组织 发展

“社会组织”，又称NOG，指的是自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。改革开放30多年来，我国的社会组织快速发展，初步形成了门类齐全、覆盖面广的社会组织体系；社会组织已经成为我国社会管理领域的重要力量。
　　然而，我国社会组织的总体状况不容乐观，存在的主要问题：一是组织拥有的资源不足，主要表现为经费不足、办公场所有限；二是缺乏自主性，相当多的社会组织仍然官办色彩较浓，机关化、行政化的倾向严重；三是社会组织的发展不平衡，商会、律师协会、会计师协会等组织化程度较高，而农民工和农民等弱势群体的组织化程度严重偏低；四是现有的社会组织，由于资源等方面的限制，普遍存在日常活动和公益活动开展较少的问题，从而导致社会组织的服务能力仍然较弱，远远不能适应现代市场经济发展和社会结构转型的需要；五是社会组织的运作和管理不规范，透明度不够。
　　随着社会主义市场经济和工业化、城市化、信息化、全球化深入发展，社会结构与社会利益分化发生显著变化，各种利益矛盾凸显，如何驾驭利益主体多样化的社会、如何处理好各种社会利益关系等，成为需要重点解决的问题。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，促进社会管理创新，提高社会自治水平。
　　将社会组织发展纳入国民经济和社会发展总体规划，切实将促进社会组织发展纳入总体布局，努力在经济、教育、科学、卫生、文化、民政、体育、环境、人口等事业专项规划中突出社会组织的内容，把发挥社会组织的作用作为实现规划目标的重要保障措施，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。
　　尽快建立完善与地方社会组织相关的法规，为社会组织的健康发展创造良好的法制环境。政府有责任为社会组织的发展和规范创造良好的法律政策环境，为社会组织的发展提供基本的法律规则和保障，彻底扭转把社会组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，变政府依靠权力管理为通过法律来规范、推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革在内的社会组织管理制度改革，使社会组织的运行和管理尽快走上法制化轨道。
　　建立起有利于社会组织发展的科学化、规范化的管理体系，为社会组织发展构造宽松、良好的发展环境。
　　引导社会组织建立自律机制，提高社会组织的自治能力。依法建立健全规章制度，完善治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保社会组织的自律。建立社会组织独立、严格的财务制度。坚持社会组织的开放性和公开性，完善社会组织外部的监督机制，帮助社会组织重建社会公信度。

5. 非营利组织的财务管理和控制怎么缩小范围

非营利组织发展中的财务管理问题

　　对不同地域、不同类型、不同规模的民间非营利组织进行了大量的社会调查，调查内容涉及到了组织的规模、类型、财务人员构成状况、组织活动资金的来源情况以及年活动资金总量、组织目前面临的主要困境、审计工作等，分析了不同类型组织在财务管理活动中的异同，结果显示：多数组织认为资金短缺是关键问题。因此，组织的财务管理活动是必要的，组织只有通过科学的财务管理才能最大限度地获取社会资源，进而实现可持续发展。

　　(一)普遍缺乏财务管理与控制制度

　　目前，我国对于民间非营利组织的财务管理主要参照的是事业单位财务管理制度，还没有一套完善的适合民间非营利组织发展的财务管理制度。据调查，我国民间非营利组织的规模普遍比较小，员工人数较少，多数组织的专职员工人数不足10人，工作细分程度比较弱，导致组织的财务体系比较单一，组织内部不重视会计制度和财务制度的建设。

　　(二)会计工作不规范

　　民间非营利组织因其自身的特殊性，使其不适用于《企业会计制度》、《小企业会计制度》等企业类的会计制度，长期以来使用的都是《事业单位会计制度》、地方性社团会计制度等行业性会计制度。直至2004年8月财政部才颁布了《民间非营利组织会计制度》，并于2005年1月1日开始实施，但在实施过程中存在许多问题：有些地方只是利用两、三天时间对组织的会计人员进行短期的培训，会计人员的业务水平提高不明显;部分组织缺乏合理、有效的财务处理程序，缺乏预算管理和财务收支计划，达不到《会计基础工作规范》的要求，不能定期对财产进行清查。

　　(三)活动资金严重不足

　　我国民间非营利组织的大部分资金是靠组织自筹的，全国政协委员、清华大学教授王名在2005年9月6日的“21世纪论坛”会议中表示，“我国60%的民间非营利组织(基金会除外)每年的资金运作不超过2万元，只有5%的民间非营利组织开展了一定的国际合作”。其主要原因是：我国民间非营利组织所能获得的政府拨款和社会捐赠比较少，组织自身开展服务获取收入的盈利水平较低。

　　(四)领导重视程度不够

　　组织的主要负责人对财务管理的重要性认识不够，认为民间非营利组织不以营利为目的，就不应该有营利，缺少对财务信息的分析和管理，将财务管理工作简化为会计收支行为。因此组织财务人员主要包括会计和出纳两人，在被调查的组织当中，没有一家组织拥有会计师和专业的财务管理人员来负责组织的财务分析和资金管理工作等。

　　(五)自律机制和审计制度不健全

　　由于组织自身的非营利性，不存在利润指标，使得组织很难对自身的运营活动进行评价，进而缺少组织自律机制，多数组织缺乏公布其资金使用情况的意识，不便于组织进行自律和接受外部监督。同时，登记管理部门对民间非营利组织的审计工作主要是通过年检报告的形式进行的，但年检报告的内容不能反映组织的全部财务状况。

　　民间非营利组织财务控制是指财务监管部门及其工作人员以制度、预算为主要手段，通过规范和约束民间非营利组织的财务行为，保证国家法律、法规、政策的贯彻执行，提高组织资金的使用效率，确保组织完成社会使命目标实现的管理活动。

6. 如何加强非营利组织的财务管理,以中国红十字会为例加以说明.

当前我国非营利组织存在的问题探析

——以中国红十字会为例


摘要：
今年六月发生的“郭美美事件”将中国红十字会推上了风口浪尖之处，
引发了社会各界的质疑，
中国红十字会的公信力受到严重的怀疑，
之后中国红十
字会接收到的各种捐赠都急剧下降，中国红十字会面临着前所未有的困境。
“郭
美美事件”只是个引爆点，触发了许多人对中国红十字会等非营利组织的反思。
“三天毁掉一百年”
，
不能把中国红十字会的危机仅仅归因于
“郭美美事件”
，
而
是要从中国红十字会本身找原因。
中国红十字会信息的不透明、
管理机制不完善、
应对危机能力不强是中国红十字会遭受这场劫难的深层原因。
针对这些问题我们
有必要探讨中国红十字会的发展对策，
将中国红字会引到正轨上，
继续发挥它原
本的价值。


关键词
：非营利组织

公信力


透明度


监管




非营利组织是有别于政府组织（第一部门）
、营利组织（第二部门）的各种
非政府、非盈利组织的总称。它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员
互益等价值理念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教
性等重要特征。非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立
部门、
志愿部门、
免税部门等。
非营利组织不是为了积聚私人财富而是为了满足
公众需要而成立的组织，
这是它能成为改革管理主体的重要依据。
尽管我国的红
十字会比较特殊，
受到中国政府的推动，
然而它仍然是独立于政府的非盈利目的
的从事人道主义工作的社会救助团体，
以备灾救灾、
卫生救护等为主要职责，
是
国际红十字运动的重要成员，
是个典型的非营利组织，
是我国最主要的慈善组织
之一。


一：中国红十字会相关介绍




1
、红十字会产生的背景。政府机构改革和政府职能转变与简化为非营利组
织的发展提供了很大空间
,
需要非营利组织承接过去由政府包揽的本应由社会承
担的职责和功能
,
提供多种社会服务。非营利组织能够深入民间
,
凝聚社会资源
,
构建自组织网络
,
从而提高治理绩效。在这种情况下
,
政府一方面要通过其他途径
来解决市场失灵问题
,
承担政府微观经济管理职能弱化后的部分职能
;
另一方面又
要借助其他力量来填补对某些领域直接参与、
直接管理手段的放弃和间接调控机
制尚未健全所形成的宏观管理和调控机制的结构真空。
政府将按照建立社会主义
市场经济体制的要求
,
在加强宏观管理的同时
,
减少其直接管理和微观管理职能
,
将行业性、
社会性和公益性事务尽可能交给非营利组织。
中国红十字会正是在这
一背景之下产生的，
它以保护人的生命和健康，
促进人类和平事业进步事业为宗
旨，承担了政府经济管理职能弱化后的部分职能。


2
、
郭美美事件。

郭美玲，
微博昵称
“
郭美美
baby”
湖南人。郭美玲在网上公
然炫耀其奢华生活，
“
住大别墅，
开玛莎拉蒂
”
，
在微博上多次发布其豪宅、
名车、
名包等照片，而
2011
年
6
月
20
日新浪微博的认证名为
“
中国红十字会商业总经
理
”
。
这一消息在网络上引起轩然大波，
引发了许多网友对中国红十字会的非议，
这就是著名的”郭美美事件”
。时至今日，尽管中国红十字会等相关部门对此作
出了种种“合理”的解释，然而这些信息真假难辨，同时这一事件不可避免地暴
露了中国红十字会存在的种种问题。


二：中国红十字会存在的问题


1
、信息不透明，社会公性力下降。中国红十字会信息十分不透明，尤其是
财务信息。
对于许多公众捐款，
目前只通过年报来做信息披露。
中国社科院社会
政策副研究员葛道顺表示：
“
年报对于善款收支情况的说明只是一个总数，可用
于专业审计查帐，
对于公众没有任何意义，
公众依然不清楚善款具体使用。
”

捐
赠人的需求、动机、内心感受没有给予足够的关注，捐赠人的知情权、监督权被
剥夺。善款的使用情况，大部分捐赠人无从知晓。个人捐了款后，不知去向，即


便是捐赠给了地方，应该有一个说明，进行一次跟踪报告，这些好象不可能，就
连捐款查询也是
10
万元以上才能查询，
10
万元以下却不能知晓。因为善款流向
及慈善机构本身行政支出不透明，
红十字捐款的公开公正公平让人怀疑，
严重的
降低了中国红十字会的公信力。


2
、机制不科学，监管不力，腐败滋生。红十字会等非营利组织责、权、利
不是十分明确
, 
首先董事会对组织的影响力相对较弱
, 
董事会成员是出于一定
的政治或融资目的
, 
他们一般对组织所面临的真正问题并不十分了解
, 
因此
, 
很难做到决策的最优化。中国红十字会不以盈利为目标，不存在利润指标
,
它是
在利用自身的资源为社会提供产品和服务
, 
即通过一定的投入来创造一定的产
出，
在企业里
, 
我们可以通过利润的高低来衡量其效率
, 
而红十字会等非营利组
织则缺少这一整体指标
, 
这就严重妨碍了管理的系统性。
而从服务性质来看
, 
非
营利组织服务的质量无法提前检测
, 
最多只能在向顾客提供的过程中给予监督
, 
服务质量的判断具有很强的主观色彩。
红十字会是通过章程和规章制度实现成员
自我管理的，
自我服务，
自我监督、
自我保护是非营利组织实现目标的基本手段。
由于立法的滞后，
监管不力，
使得我国红十字会自律机制还未充分建立。
这种种
因素都滋生了腐败的温床，导致了有悖规则的事情屡屡发生，假借非营利之名，
谋取个人利益，
挪用慈善捐款，
降低了红十字会的社会公信度，
削弱了其服务成
员的能力和基础。


3
、缺乏自治能力，依附于政府。由于我国经历了从计划经济时代到市场经
济时代的特殊转变，因此我国的非营利组织同国外的非营利组织
(
从草根组织发
展而来
)
不同，中国红十字会是这方面的典型代表。中国红十字会其最高管理者
至今都是由政府官员兼任——中国红十字会会长为全国人大常委会副委员长、
全
国妇联主席彭佩云，
全国政协常委范宝俊则担任中华慈善总会会长。
中国红十字
会甚至还具有行政级别，
人员属于公务员编制，
本身没有独立的人事权，
它同政
府有着千丝万缕的联系，
不仅财政上主要依靠政府拨款，
组织中的重大决策也带
有很强的官僚色彩；
并且由于目前对中国红字会的管理实行的是
“双重管理”体制，因此，无论是从登记管理，人员组成还是日常运作上都是政府一手包办的，

7. 如何建立高层次，现代化的社会组织

首先，社会组织党建工作质量要得到新提升；其次，社会组织登记管理改革要取得新突破；第三，社会组织培育扶持工作要取得新成效；第四，社会组织作用发挥途径要实现新拓展；第五，社会组织公信力建设要达到新水平；第六，社会组织对外交流合作要迈上新台阶。

8. 如何看待非营利组织内部人员控制

一、非营利组织内部控制职能

非营利组织内部控制涉及到组织运作的全过程。内部控制的基本职能包括监控计划的执行、比较分析偏差、纠正错误和确保计划顺利执行等方面。我国大部分的非营利组织具有“公立”性质，资金主要靠政府拨款。这就决定了我国非营利组织内部控制必须要具备作为政府治理的一部分、保障公共服务目标实现的职能，而且还要承担提高组织自身发展的职能。总结起来看，非营利组织内部控制的职能包括：首先，要监督非营利组织运行的过程，查出错误防止作弊，要遵守有关法律法规；其次，监督非营利组织资金的使用情况，这包括政府提供的预算资金以及自营得到的商业性融资、贷款、科研经费和一些社会捐款等，降低腐败风险；最后，需要满足非营利组织的决策需要，给信息使用者提供主要信息和控制执行手段。

根据社会学的理论，现代社会主要是由政府组织、非营利组织和企业组织等三大部分组成的，它们代表了政治领域、社会领域、经济领域的不同组织形式。非营利组织是社会组织的三大基本形式之一，自20世纪80年代以来，随着世界范围内的全球化、市场化和民营化的大趋势，非营利组织如雨后春笋呈现出欣欣向荣的局面。非营利组织作为一种新的资源配置体制，有效地弥补了政府和企业这两种主要资源配置体制的不足。实践证明，仅仅通过政府来开展公益事业是远远不够的，也有专家估计我国未登记的草根型非营利组织的数量超过300万家。社会发展要求非营利组织的力量不断壮大，参与到公益事业中来，从而实现从“政府主导”公益事业向“社会主导”公益事业转变。目前，非营利组织遍布社会的各个层面和角落，它们关注他人、关注社会，在调整社会关系、促进社会和谐、可持续发展等方面发挥着不可或缺的作用。

二、内部会计控制存在的问题

内部会计控制是财务管理工作当中很重要的一个部分，保证财务工作良好的秩序，保障资金的合理有效的使用，避免腐败情况的有效措施。虽然非营利组织在发展过程中各方面都取得了不小的进展，但是内部会计控制中仍然存在一些问题，主要体现在以下几方面：

（一）预算管理水平不够高。影响预算的因素是十分广泛与复杂的，对这些因素进行经常的、系统的和广泛的搜集、整理和分析，可以令预算更加合理。但是，非营利组织往往忽视了对这方面的考虑，同时各部门之间对预算的磋商不够充分，这也会使预算管理缺乏细致可靠的依据，致使预算的编制结果与组织的实际情况不相符，引起频繁地追加或调整预算。此外，预算执行不符合规定，使上报的预算与执行的预算存在差异。由于组织领导没有给予预算足够的重视，使预算执行的效力不具权威性，致使经常出现预算内资金挪作预算外使用，把应属于预算外支出的款项，转作预算内支出等现象。专款不专用情况也常常发生，只注重花钱，但是不怎么关心资金的使用效果，因此很多项目很难收到预期的社会效益。同时，也引出了另外一个问题，就是对预算的监控。很明显，对预算的监控力度不足，才会导致种种问题的出现。对预算的监控不仅要在编制预算过程中进行，如监控不计预算收入，不虚列预算支出；对预算的监控还要在预算执行过程中进行，如监控项目资金是否及时、是否准确到位，资金是否专款专用，有无挪用现象；对执行预算的结果仍应该进行监控，监控该项目实施后是否达到预计的目标，如果没有达到，该项目应该怎么处理等。

（二）内部财务控制制度不够健全。我国现有的内部会计控制制度体系是由内部会计控制的根本标准、担保、采购与付款、销售与收款、对外投资、工程项目等一系列规范组成的。但是，内部会计控制有关制度对非营利组织的作用并不突出。虽然非营利组织也可以用内部会计控制制度，可是这些制度主要针对企业的会计控制制度，对非营利组织来说，适用性不强。有些非营利组织的制度本身就不够科学，业务流程相对来说比较简单，导致了内部会计控制和管理不够完美。主要原因在于内部财务控制制度不够健全，有些部门没有制定出系统的、规范的开支标准，这些问题导致了内审机构不能充分发挥自身应有的作用。

（三）在资产管理方面存在一些问题。在购置固定资产方面，往往没有比较强的预见性。有时候由于考虑财务的实际情况和需要不够全面，导致了采购的不合理现象。在固定资产的使用过程当中，也出现了一些问题。比如，在管理职责不明确，责任机制没有建立的情况下追究损失或者盘亏的责任。还有把固定资产处理的时候，由于资产评估较为宽松，导致严重的国有资产的流失问题。固定资产的账实不一致，有些固定资产登账后并没有按时入库，或者由于保管不好而导致毁损、报废的固定资产没有及时的注销；财务剖析严重缺乏科学性，没有或者缺乏专职的负责固定资产管理的人员，在采购和保管方面不能严格程序化；管理和财务监视等方面缺乏有效性，忽略固定资产的增值保值。上面所述问题都是由于组织内部缺乏完善的制度管理而引发的。

（四）信息透明程度低，社会公信力下降。无论是中国还是西方国家，都会面临怎样扩大公信力的影响范围问题。要想提高非营利组织的社会认可度，必须得向社会证明所得来的资金运用的合理性并且这些资金使用在社会福利事业上。改善信息披露制度在很大程度上有助于提高非营利组织的社会公信力，实现“透明度”的一个重要途径就是信息公开，同时它也是内部控制的重要组成部分，也为财务信息及其他信息真实完整提供了保证。目前，我国公立非营利组织的信息公开总状况有待提高。我国大多数的公立非营利组织并不对外披露其财务报告及其他相关信息，这些信息仅是提供给主管部门检查使用。部分公立非营利组织虽然主动对外披露其年度财务报告，但是与其业务相关的其他重要信息并不对外公布。公立非营利组织在财务、管理及业务方面的信息可以充分地反映组织运营资产的方式及运营的效率和效果，但当前我国公立非营利组织的信息披露制度无法让社会公众了解组织是如何履行其职责及履行的效率和效果，这就为财务舞弊创造了机会。此外，公立非营利组织也经常会出现资产存量信息不真实不透明、现金流量信息不完整不透明的现象。信息透明度低不利于内部控制体系的建立，不利于内部控制的有效实施，不利于社会公众对公立非营利组织进行监督，更重要的是它还可能滋生腐败、导致“小金库”现象的出现，严重危害公立非营利组织的名誉。

三、非营利组织内部会计控制改进对策

（一）对财务预算工作进行控制。财务预算是基于财务决策所提供的相关信息进行预算。具体的表现是通过数据体现出来的，这类数据主要包括了收入和支出表、资产负债表以及事业支出表。财务预算主要包括了以下几个工作流程：首先，分析财务的当前环境，再根据分析出来的结果确定预算指标。在分析所有的目标因素时，要用合理的方式，并根据总体的发展要求，确定预算指标；其次，对各个部门的利益都要实现平衡化、协调化。要科学的资金安排、合理的资金分配，对于资金来源和运用，也要实现平衡状态；在财务收入与支出方面，也要实现平衡。在制定预算指标的时候，基于提高资金使用的效率来要求单位的所有活动；第三，在预算的时候，要选择科学合理的方式。在部门预算过程中，其编制方式是基于原有的基数和增长方式而来的，当前所采用的预算方式是零基预算，也就是说根据预算的年度，通过考虑各种因素，重新测算所有科目以及款项，这种预算方式把预算变得更加科学、更加准确。

（二）完善内部会计控制制度。目前，我国还没有树立针对不同非营利组织分门别类的内部会计控制制度，在非营利组织的财务运转过程中，仅靠本身的自律行为，久远来看不能保证财务运作的合法性和有效性。因而，非营利组织根据组织内部经济运行的需求，研究适合自己的内部会计控制制度，逐渐建立和改善内部控制机制，从而保证各项管理工作和经济活动的有序进行。在制定和改善内部会计控制制度时，应该跟营利组织区分辨别。营利组织的目的是把企业价值最大化，而非营利组织的目的不同，它的目的是保证财务活动的合法性、符合国家政策的各项规则，提高资金运用的效率，有助于社会功能的更好实现。在建设内部会计控制制度过程中，要遵循以下四个原则：一是遵循上级与下级之间的牵制原则；二是各组织机构必须要讲究明确的责任原则，处理各项业务时，要按照标准执行；三是遵循效益原则；四是遵循协调原则。

（三）对实物资产进行控制

1、存货内部会计控制要点。通过职务的分离的，也就是涉及到存货管理的各项职务应该由不同职责的人分工完成，实现存货的管理控制。比如，存货计划的审核、制单，应该由不同的人来负责；存货的出库入库、购买、验货、保管应该由不同人来负责。存货的出入账目要与各种单据相符，要做到每一笔账目都有对应的实据。此外，还要建立账实相符的存货卡，详细的记录存货的数量、品名、规格，并且要妥善保存。对存货实行定期盘存，以便对其更好的管理控制。

2、对固定资产进行内部财会控制的几个要素。（1）实行职务分离的方法，实现对固定资产的控制；（2）要注重采购与验收入库方面的控制；（3）在处理固定资产的入账工作时，应该以取得资产实际的成本为准；（4）在固定资产的维修工作方面的管理控制。在固定资产的维修和保养方面，应该建立一个专门的管理部门；（5）定期地对存货进行盘存，要核实固定资产实际的库存数量；（6）对固定资产的报废和清理进行控制。

（四）对采购与付款进行控制。（1）实行职务分离、岗位责任制。某业务不能由单一部门或单一个人进行，必须职务分离，明确相关部门和相关人员的具体职责及权限，这样才能对某项业务过程中涉及的相关岗位进行相互制约、相互监督。另外，对相关人员实施岗位轮换，坚决杜绝某人在单一岗位上任职过久，以防舞弊的发生；（2）建立完善的采购决策与审批程序。采购申请必须由使用部门提出申请并经部门领导同意后，以金额大小为基础由决策部门做出采购决策，交由采购部门执行；（3）建立健全验收机制。博物馆必须建立健全验收制度并制定具体的验收规定，根据规定验收采购的物品并出具验收报告，最后交由使用部门，同时实行验收责任追究制度，防止采购与验收串通舞弊；（4）严格控制付款。采购部门必须将审核后的采购申请表、验收部门出具的验收报告与供应商出具的增值税发票上所列的数量、规格等核对是否一致，然后才能出具采购付款通知书并交由财务部。财务部必须审核采购部提交的各项原始凭证的完整性、准确性、真实性。审核无误并经授权后，才能按照相关的程序办理支付手续，并及时登记相关会计账簿。

（五）加强非营利组织信息披露。诚信就是诚实、守信；诚信的基础是信息透明，避免暗箱操作，包括对内透明、对外透明、制度透明、过程透明和结果透明；保证透明的方法是信息公开，非营利组织财务报告及信息披露问题研究要将组织的有关信息通过媒体向社会公开，包括制度公开、政策公开、项目公开、过程公开和结果公开；公开的内容要规范，包括组织会计核算程序规范、各种单证票据规范、凭证填写规范、账簿记录规范；规范的前提是真实，包括经济业务真实、原始票据真实、核算记录真实、核算结果真实。由于信息不对称，捐赠人缺乏对所捐赠项目和款项用途的监督途径和动力。因此，非营利组织应当公开披露接受捐赠资金的使用和管理情况，将慈善资金流向公开、透明，以便接受社会公众的监督。慈善组织要想持续地得到公众支持、获得捐款，必须依靠自己的公信力，得到公众的信任，将社会公众的质疑变为非营利组织信息公开体制的建设，因为慈善资金只会流向最有效率的机构。否则，非营利组织就要接受公众的拷问，就没有人再向其捐款。

随着越来越多的公众加入慈善捐助行列，对非营利组织公开、透明的呼声也与日俱增。由于大型非营利组织的信息工作繁难复杂，稍有疏漏，就可能会出现差错。即使这样，如果不让公众了解，会使差错更多；捂着盖着，会使问题更大。反倒是公开透明的监督机制会让组织者和实施者时时自省，处处小心，当公益慈善事业赢得公众的理解、关心和支持时，非营利组织的工作会好做得多。非营利组织的公信力主要取决于会计信息披露的透明度。

四、结论

近年来，围绕非营利组织的研究，正慢慢成为我国理论界的一项重要课题。当前，在国内对非营利组织的内部控制的相关研究工作还是相对比较少的，本文正是基于我国目前的现状，并结合我国非营利组织自身的特点，对我国非营利组织的内部会计控制进行了具体分析。首先，本论文基于非营利组织的特征与对内部会计控制的分析，构建了使二者合二为一的控制体系。对非营利组织的会计控制而言，主要涵盖以下几个方面，即制度、环境、评价、监督、活动的内部控制及风险评估；其次，为了使成员的控制意识得到相应提高，就必须具备一定的组织文化，这样也会促进内部控制水平的提高。对非营利组织而言，盈利不是其目标，提供服务才是其真正唯一的目标。因此，对其从业人员提出了尤为苛刻的要求；第三，预算单位也是归属于非营利组织的，在预算管理中，包括了所有的收支活动，预算是非常重要的管理手段，在内部的会计控制中，信息披露是非常重要的一个环节。加大信息披露的力度，能有助于实现非营利组织的规范化与专业化，并可使其公信度得到相应的提高。目前，筹资方式日益多样化与复杂化，所以有必要对非营利组织实施有效的风险评估程序。